I. Úvod
Dne 14. června 1985 zavřely vlády pěti zemí, Belgie, Nizozemska, Lucemburska, Francie a Německa v lucemburském městě Schengen „Dohodu o postupném odstraňování kontrol na společných hranicích“, známou jako Schengenská dohoda. Cílem této dohody bylo zrušení kontrol na společných hranicích (tzv. vnitřních hranicích) při pohybu státních příslušníků členských států Evropských společenství a usnadnění pohybu zboží a služeb. Dohoda obsahuje 33 článků, které vyjmenovávají krátkodobá i dlouhodobá opatření, k jejichž provádění se signatářské státy zavázaly. Mezi tato opatření patřila například kontrola osobních vozidel přejíždějících společné hranice pouhým zrakem a bez zastavení (čl. 2), zřízení společných kontrolních pracovišť (čl. 4) nebo posílení spolupráce mezi celními a policejními orgány (čl. 9). Z dnešního pohledu má Schengenská dohoda význam především politický, neboť vytvořila chybějící nástroj k zajištění volného pohybu osob a zboží a umožnila zahájení tzv. schengenské spolupráce.
Výrazný posun v uvedené problematice přinesla tzv. Schengenská prováděcí úmluva, která byla podepsána dne 19. června 1990 a která Schengenskou dohodu dále rozvedla a konkrétně specifikovala. Úmluva obsahuje ustanovení o konkrétních opatřeních, která mají doprovázet volný pohyb ve společném prostoru v praxi. Cílem Schengenské prováděcí úmluvy bylo dosáhnout zrušení kontrol pohybu všech osob - nejenom státních příslušníků členských států ES - na společných hranicích a usnadnit přepravu a pohyb zboží. V současné době představuje tato úmluva základní dokument schengenské spolupráce, který byl postupně rozveden dalšími právními akty souhrnně označovanými jako tzv. schengenské acquis.
Oba uvedené smluvní dokumenty umožnily zahájení schengenské spolupráce na mezivládní úrovni. Ačkoli všech pět signatářských států bylo součástí Evropských společenství, uskutečňovala se schengenská spolupráce původně mimo rámec ES. Účast na ní byla proto otevřena dalším státům, které postupně k schengenským dohodám přistupovaly. Při faktickém zrušení kontrol na společných hranicích smluvních států v březnu 1995 se na schengenské spolupráci podílelo kromě původních pěti zemí také Španělsko s Portugalskem. V následujících letech se schengenský prostor rozšířil o další státy: v roce 1998 o Rakousko a Itálii, o dva roky později o Řecko a naposledy v březnu 2001 o severské státy, jmenovitě Dánsko, Švédsko, Finsko, Norsko a Island.
K 1. květnu 1999 bylo schengenské acquis začleněno tzv. Schengenským protokolem Amsterodamské smlouvy do institucionálního rámce EU. Z původně mezivládní úrovně tak byla schengenská spolupráce přesunuta na úroveň EU. Předpisy přijímané po tomto datu tedy představují unijní právní instrumenty platné pro všechny členské státy, až na některé výjimky. Podle čl. 8 uvedeného protokolu se stalo schengenské acquis závazné v plném rozsahu také pro všechny budoucí členské státy EU včetně České republiky.
V současné době jsou do schengenské spolupráce zapojeny všechny státy evropské „patnáctky“ s výjimkou Velké Británie a Irska, které se podílejí pouze na některých aspektech této spolupráce a nadále provádějí kontroly na všech úsecích svých státních hranic. Součástí schengenského prostoru jsou na základě dohody o přidružení i „nečlenské“ země EU Norsko a Island. Na schengenské spolupráci se tedy v současnosti podílí 15 států.
V říjnu 2004 byla uzavřena asociační dohoda o provádění, uplatňování a rozvoji schengenského acquis se Švýcarskem, jehož obyvatelstvo schválilo zájem přistoupit k schengenské spolupráci v národním referendu dne 5. června 2005. S ohledem na těsné vazby se Švýcarskem byla zahájena jednání o přistoupení k Schengenu také s Lichtenštejnskem.
II. Rozšiřování schengenské spolupráce o nové členské státy
Dne 1. května 2004 vstoupilo do EU deset nových členských států. V souladu se Smlouvou o přistoupení k Evropské unii jsou tyto státy povinny aplikovat schengenské acquis uvedené v čl. 3 odst. 1 jejího Aktu o podmínkách přistoupení (někdy také nazývané schengenské acquis I. kategorie). Zbývající část schengenského acquis podle článku 3 odst. 2 (schengenské acquis II. kategorie) bude prováděna až na základě jednomyslného rozhodnutí Rady EU.
O vstupu nového členského státu do schengenského prostoru, tedy o plném převzetí schengenského acquis a o zrušení kontrol na vnitřních schengenských hranicích, rozhodne Rada EU poté, co bude podle platných schengenských postupů pro hodnocení ověřeno, že podmínky nezbytné pro uplatnění všech předmětných částí acquis byly v daném novém členském státě splněny.
Z hlediska termínu rozšíření Schengenu o další státy sehrál důležitou roli Haagský víceletý program pro posílení svobody, bezpečnosti a práva v EU přijatý Evropskou radou v listopadu 2004, který vyzývá Radu, Komisi a členské státy, aby přijaly veškerá nezbytná opatření umožňující odstranit co nejdříve kontroly na vnitřních hranicích, pokud budou splněny všechny požadavky na uplatňování schengenského acquis a poté, co v roce 2007 začne fungovat Schengenský informační systém druhé generace (SIS II). Evropská rada dále uvedla, že hodnocení týkající se provádění acquis nesouvisejícího se SIS II by mělo být zahájeno v první polovině roku 2006.
Dne 2. prosince 2004 Rada pro spravedlnost a vnitřní věci pověřila svou pracovní skupinu Hodnocení Schengenu (SCH-EVAL) přípravou zprávy, která jí umožní konstatovat, že předběžné podmínky pro uvedení ustanovení schengenského acquis v platnost budou ve státech, které tato ustanovení neuplatňují nebo je neuplatňují plně, splněny. Pracovní skupina SCH-EVAL tímto získala mandát i pro provedení hodnocení připravenosti nových členských států na plné zapojení do schengenské spolupráce.
Za účelem zajištění hladkého a souvislého schengenského hodnocení nových členských států pracovní skupina SCH-EVAL následně připravila scénář a časový harmonogram prezentací a návštěv, během kterých mělo být plnění schengenských standardů zkoumáno v praxi. Spouštěcím mechanismem se stala prohlášení nových členských států o připravenosti k zahájení schengenského hodnocení.
Česká republika, Polsko, Maďarsko, Slovensko a Slovinsko deklarovaly svou připravenost zahájit hodnotící proces nesouvisející se Schengenským informačním systémem od 1. ledna 2006. Estonsko, Lotyšsko a Litva oznámily připravenost na hodnocení k 1. květnu 2006, shodně učinily také Kypr (s výjimkou hodnocení letišť, námořních přístavů a vízové praxe) a Malta (kromě hodnocení letišť a přístavů - hodnocení v těchto oblastech se uskuteční na jaře 2007).
III. Schengenské hodnocení nových členských států
Schengenské hodnocení je specifickým hodnotícím procesem, kterým musí projít každý stát usilující o začlenění do schengenského prostoru. Jeho prostřednictvím se prověřuje úroveň připravenosti na plné převzetí schengenského acquis, ale i způsob uplatňování schengenských standardů v praxi, neboť schengenské hodnocení absolvují také státy, které se na schengenské spolupráci již plně podílejí.
V případě nových členských států, které jsou od května 2004 členy EU, je schengenské hodnocení bezprecedentním projektem. Ještě nikdy neusilovalo o vstup do Schengenu najednou deset států. Rozšíření schengenského prostoru o nové členské státy navíc bylo vždy podmiňováno zprovozněním Schengenského informačního systému druhé generace (SIS II), který oproti stávajícímu SIS měl disponovat vylepšenými funkcemi i větší kapacitou.
Harmonogram, který pro schengenské hodnocení nových členských států schválila Rada v květnu 2005, rozdělil přezkum připravenosti na Schengen do několika fází, přičemž předpokládal spuštění SIS II v březnu 2007 tak, aby bylo možné zrušit kontroly na vnitřních hranicích nových členských států v říjnu 2007.
V souladu s tímto harmonogramem bylo v polovině roku 2005 zahájeno hodnocení, a to rozesláním rozsáhlých dotazníků, jejichž otázky pokrývaly celé spektrum schengenské spolupráce. Po postoupení odpovědí na tyto otázky prezentoval každý nový členský stát hlavní struktury a strategie své přípravy na Schengen také v rámci jednání pracovní skupiny SCH-EVAL.
V lednu 2006 bylo zahájeno praktické hodnocení v oblastech, které nejsou závislé na Schengenském informačním systému, tedy v oblasti ochrany dat, policejní spolupráce, hranic (námořních, pozemních a vzdušných) a vízové a konzulární praxe. Tyto hodnotící mise spočívaly v návštěvách zahraničních expertů (zástupců členských států, Evropské komise a Rady) v nových členských státech, kteří posuzovali úroveň připravenosti daného státu na Schengen v praxi a přímo na místě. Získaná zjištění experti posléze sepsali do závěrečných zpráv, které předložili k diskusi a schválení v rámci pracovní skupiny SCH-EVAL. Rada byla o výsledku hodnocení za rok 2006 informována formou souhrnných zpráv, které obsahovaly nejdůležitější zjištění a které předložily první přehled o připravenosti na plnění schengenských standardů ze strany každého jednotlivého nového členského státu. Tyto zprávy schválila Rada pro spravedlnost a vnitřní věci dne 5. prosince 2006.
Na stejném jednání Rada rozhodla o realizaci portugalského projektu SISone4all, který představuje možnost rozšíření stávajícího Schengenského informačního systému (SIS 1+) o nové členské státy bez nutnosti čekat na zprovoznění SIS II. Návrhem tohoto řešení Portugalsko v září 2006 reagovalo na potvrzení neodvratitelného zpoždění plánovaného dokončení SIS II a související nesouhlas nových členských států. Posun termínu zprovoznění SIS II totiž ve svém důsledku znamenal odložení termínu rozšíření schengenského prostoru o nové členské státy.
Schválení projektu SISone4all tedy znamenalo, že SIS II přestal být podmínkou zrušení kontrol na vnitřních hranicích nových členských států. Souhlas Rady zároveň umožnil schválení upraveného harmonogramu, kterým se bude schengenské hodnocení nových členských států řídit v roce 2007 a podle kterého by mělo být ve stejném roce také ukončeno zrušením kontrol na vnitřních hranicích dne 31. prosince.
První polovina roku 2007 se zaměří na sledování pokroku při odstraňování nedostatků zjištěných experty v roce 2006, které doprovodí opakované návštěvy v těch případech, kdy nestačí ověřit plnění standardů písemnou či fotografickou formou. S ohledem na deklaraci připravenosti Malty z října 2006 proběhne také její hodnocení v oblasti vzdušných a mořských hranic. Na podzim roku 2007 se pak uskuteční hodnocení související se Schengenským informačním systémem, resp. projektem SISone4all.
V návaznosti na předběžné výsledky schengenského hodnocení bude Rada v listopadu 2007 rozhodovat o zrušení kontrol na vnitřních hranicích jednotlivých devíti nových členských států. Svá rozhodnutí přijme s výhradou pozitivního výsledku hodnocení projektu SISone4all, které by měla potvrdit Rada na svém jednání v prosinci 2007.
Teprve po přijetí listopadových, resp. prosincových rozhodnutí Rady dojde k rozšíření schengenského prostoru a bude s definitivní platností jasné, které nové členské státy se dne 31. prosince 2007 stanou součástí rozšířeného schengenského prostoru. V případě, že zrušení kontrol na mezinárodních letištích některého nového schengenského státu nebude technicky možné, bude možné posunout termín odstranění kontrol na letech v rámci schengenského prostoru až do konce března 2008. V případě pozemních a mořských hranic zůstává cílovým termínem 31. prosinec 2007.
